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  1. 暫緩起訴協議的司法審查模式
    2019/10/18 15:38:31  點擊率[86]  評論[0]
    【法寶引證碼】
      【學科類別】刑事訴訟法
      【出處】《中國律師》2019年第10期
      【寫作時間】2019年
      【中文關鍵字】暫緩起訴協議;司法審查
      【全文】

        自美國1977年實施《反海外腐敗法》以來,美國聯邦司法部和證交會以該法為根據對數百家涉嫌實施商業賄賂的美國和外國企業進行過執法活動。自二十世紀80年代以來,越來越多的涉案企業并沒有被司法部提起刑事訴訟,也沒有被證交會提起民事訴訟,而是通過與執法機構簽訂暫緩起訴協議(DPA)或者不起訴協議(NPA)的方式,最終換取了執法機構撤銷起訴的結果,避免了被法院定罪的命運。相對于檢察官未經司法程序而直接作出的不起訴協議而言,暫緩起訴協議由于針對的是已經起訴到法院的案件,并設有一定的考驗期,因此在實踐中具有更大的靈活性。與辯訴交易(plea bargaining)不同,暫緩起訴協議一旦達成,企業考驗期之內繳納罰款、完善合規計劃、接受合規監管、配合調查或者進行必要自我披露的,檢察機關在考驗期結束后一般會撤銷起訴,使涉案企業受到無罪處理。在一定程度上,暫緩起訴協議也是企業以合規換取寬大刑事處理的一種方式。
       
        值得關注的是,這些國家并沒有接受美國的不起訴協議制度,也對暫緩起訴協議制度進行了全面改造。這主要是因為美國檢察機關在與涉案企業達成和解協議時,享有極大的自由裁量權,這被視為違反無罪推定原則,充當了事實上的裁判者角色,有違正當法律程序的理念。為克服美國模式的局限性,英國率先確立了一種以司法審查為基礎的暫緩起訴協議制度,并將企業合規機制引入暫緩起訴協議的條款之中。在英國的影響下,加拿大、澳大利亞、新加坡等國也相繼確立了暫緩起訴協議制度,并加強了對這種協議的司法審查,使法院發揮了審查、監控和督促的職能。
       
        在以下的討論中,我們將對英國、加拿大、澳大利亞和新加坡的暫緩起訴制度做一簡要的比較考察,并對其與企業合規制度的關系作出分析。
       
       
        一、英國的暫緩起訴協議制度
       
        英國的暫緩起訴協議是指檢察機關對涉嫌犯罪的企業提起公訴后,在法官的監督下與該企業達成的一項附條件的暫停起訴的協議。有權與涉案企業達成這一協議的主要是英國反嚴重欺詐辦公室(SFO)和皇家檢察署(CPS)。這兩個機構享有對刑事犯罪案件提起公訴的權力,也可以對那些符合條件的刑事欺詐、賄賂及其他刑事案件提出暫緩起訴的申請。與美國的暫緩起訴制度不同的是,英國的暫緩起訴只針對涉嫌犯罪的企業,而不適用于涉嫌犯罪的自然人。這一協議由檢察官與涉案企業自愿達成,但需要法官進行審查并作出批準,方可產生法律效力。生效后,暫緩起訴協議具有中止訴訟程序的效力,在協議所設定的考驗期之內,涉案企業需要履行協議所確立的各項義務,特別是繳納罰款和推進合規計劃的義務。在考驗期結束后,檢察機關經過審查認為涉案企業履行了暫緩起訴協議所確立的各項義務,撤銷起訴更有利于維護公共利益的,就可以正式撤銷起訴,案件最終以檢察機關不起訴、涉案企業避免定罪結局而告終。
       
        為避免檢察官濫用自由裁量權,英國法律為檢察官在適用暫緩起訴方面設立了兩方面的檢驗標準:一是證據檢驗;二是公共利益檢驗。
       
        在證據檢驗方面,檢察官要適用暫緩起訴制度,就需要確信案件有足夠證據證明所指控的犯罪事實,或者基于一些可接受的證據表明對企業構成犯罪具有合理懷疑,并且有合理的理由相信通過進一步調查就可以獲得可接受的證據,以便所有證據能夠證明犯罪事實。
       
        在公共利益檢驗方面,檢察官要考慮假如不對企業提起訴訟,而是達成暫緩起訴協議,是否更有利于公共利益的實現。檢察官在考慮公共利益時,需要兼顧多個方面的因素:涉案企業過去是否實施過類似行為,假如該企業被采取過刑事、民事或監管執法方面的處罰措施,那么暫緩起訴就難以適用;公司是否制定了積極主動的合規計劃;假如涉嫌違反2010年反賄賂法,該企業是否遵守了有關適當程序的指導意見;在被發現存在不法行為之后,涉案企業是否與檢察官保持了合作,等等。
       
        通常情況下,一份完整的暫緩起訴協議包括以下條款:支付經協商確定的罰款;對受害者作出經濟補償;支付檢察機關的相關費用;與執法機構進行合作;遵守禁止從事特定活動的禁令;提交財務報告;建立強有力的合規計劃或監督計劃;對于檢察機關將來起訴公司內部員工保持合作,等等。
       
        與美國相比,英國暫緩起訴制度還具有一個鮮明的特征,那就是暫緩起訴協議必須取得法院的審查、批準和監督。在與涉案企業進行協商過程中,檢察官可以提交自行作出的事實陳述以及有關每項罪行的詳情,雙方可就商談的事實信息作出保密承諾,只有在就事實陳述達成一致意見的情況下,才能達成暫緩起訴協議。在簽訂暫緩起訴協議之前,檢察官必須向法官證明,簽訂暫緩起訴協議可能更符合司法公正的要求,所有條款都必須是公平、合理和相稱的。在檢察官提交暫緩起訴協議后,法官會舉行秘密聽證會,對協議條款進行審查。一旦接受了暫緩起訴協議,法官就要在公開的聽證會上正式批準該項協議。只有在這個時候,檢察官才可以將暫緩起訴協議的內容公之于眾。
       
        英國的暫緩起訴制度確立于2013年《犯罪與法院法》之中,并于2014年2月24日正式實施。到2018年為止,英國檢察機關一共與四家企業成功達成了暫緩起訴協議。這些企業分別是:標準銀行(2015年);一家匿名公司(2016年);勞斯萊斯(2017年);特易購(2017年)。作為協議的主要內容,上述四家公司共向英國政府支付罰款6.7億英鎊。2018年11月30日,英國反嚴重欺詐辦公室宣布,英國首個暫緩起訴協議正式終止,涉案企業標準銀行(PLC,現稱為ICBC)已經完全遵守協議條款,被最終撤銷起訴。
       
        2015年11月30日,英國反嚴重欺詐辦公室與渣打銀行達成的暫緩起訴協議正式生效。此前,檢察官曾向法院提起訴訟,指控標準銀行違反2010年反賄賂法第7條,未能防止公司員工發生在坦桑尼亞的商業賄賂行為。反嚴重欺詐辦公室與該公司達成了以下協議:
       
        1.合作——標準銀行必須與調查機構進行充分而誠實的合作,包括披露有關個人活動的信息和材料;
       
        2.賠償——向坦桑尼亞政府提供600萬美元的經濟賠償,并支付相關利息;
       
        3.剝離利潤——所獲取的840萬美元利潤將由SFO予以沒收,并轉交英國財政部;
       
        4.財務罰款——調查機構對標準銀行罰款1680萬美元,并轉交英國財政部;
       
        5.公司合規計劃——標準銀行同意委托普華永道審計公司(PWC)就該銀行的內部反賄賂合規程序進行審查,接受該機構在反嚴重欺詐辦公室同意下就審查范圍和程度所提出的建議。審查結束后,標準銀行必須執行所有建議,并在12個月內就有關建議采取行動。PWC通過向反嚴重欺詐辦公室提供定期報告來驗證其實施情況。
       
        6.成本——標準銀行將向反嚴重欺詐辦公室支付3.3萬英鎊的費用。
       
        對于上述協議所確立的義務,標準銀行在2017年8月之前,全都履行完畢,這種履行協議的情況得到了英國反嚴重欺詐辦公室的肯定。經過法院批準,反嚴重欺詐辦公室撤銷了對該銀行的起訴。
       
       
        二、加拿大的暫緩起訴協議制度
       
        2018年6月,加拿大通過修訂刑法,確立了檢察機關與涉嫌欺詐、賄賂、洗錢等嚴重經濟犯罪的企業達成暫緩起訴協議(DPA)的制度。在此之前,加拿大檢察機關對于那些涉嫌經濟犯罪的企業只能有起訴和不起訴這兩種選擇。在該項立法完成之后,加拿大檢察機關還可以與涉案企業達成一項暫緩起訴協議,也就是在設定的考驗期內,涉案企業只要按照協議所約定的要求履行了諸如罰款、賠償和建立或健全合規計劃等義務,檢察機關在考驗期滿后將放棄對該企業的刑事指控。加拿大的暫緩起訴制度是仿效英國制度建立起來的,與美國的暫緩起訴協議和不起訴協議制度具有較大的差異。
       
        長期以來,加拿大在處理企業經濟犯罪案件方面一直陷入困境,特別是在處理企業跨國腐敗案件方面,加拿大面臨著多方面的指責和壓力。一方面,調查和起訴這類案件不僅耗時費力,而且效率低下,很難達到排除合理懷疑的定罪標準。很多對腐敗案件的調查和起訴都以失敗而告終。另一方面,一個涉案企業一旦被法院認定有罪,將給各方面帶來極為嚴重的負面后果,例如企業員工、客戶、養老金領取者、供應商和投資者都會因企業定罪而遭受重大損失,企業將失去大量的商業機會,尤其是與政府部門執行合約的機會,而這可能會帶來大量員工失業,甚至對經濟帶來廣泛的消極影響。
       
        英國2014年對暫緩起訴制度的確立,對加拿大產生了重大影響。2017年,加拿大政府曾就建立這一制度進行過公眾咨詢,向全社會征求關于采用暫緩起訴協議制度來解決公司刑事責任問題的立法建議。2018年加拿大政府發布了一份公眾咨詢報告,認為“大多數加拿大利益相關方支持以英國制度為模式引入DPA”。通過采納這一制度,可望達到多個方面的積極效果:對公司的不法行為加以譴責;責令公司對不法行為予以負責;要求公司采取措施糾正違法行為并防止將來出現類似問題;減少公司定罪可能對員工、股東和其他未參與犯罪的第三方造成的傷害;通過責令公司提供賠償和補償,來幫助修復公司不法行為對受害者或社區造成的傷害,等等。
       
        很多人士看來,盡管引入DPA制度可能會帶來一些問題,但這一制度的優勢將超過可能的劣勢。DPA制度可以激勵更多涉嫌犯罪的企業主動披露不法行為,鼓勵這些公司加強建立或加強合規計劃,重建以誠信和守法為核心的企業文化,減少公司定罪對無辜的第三方的負面影響。透明國際在加拿大的辦事處曾就加拿大建立DPA制度發布了一份報告,認為“在加拿大的情況下,(反賄賂)執法長期處于低水平狀態”。如果設計和實施得當,DPA有可能加強反腐敗法律的實施,增強公司的自我披露和守法意識。該機構的主席也認為,從風險管理的角度來看,DPA可以在避免受到起訴和定罪的情況下解決公司的犯罪問題,這顯然會使執法機構感到滿意。
       
        與英國的暫緩起訴協議制度非常相似,加拿大的DPA制度也僅適用于公司,而不適用于自然人。檢察官經過與涉案企業進行商談,達成暫緩起訴協議后,應將該協議提交法院加以審查。法官在對協議的合法性進行審查的過程中,要確保該項協議的公平、合理和相稱。法院一旦批準,該協議還要被公之于眾,以確保DPA的透明和公開。
       
        與英國同行相似,加拿大檢察官在是否達成暫緩起訴協議方面也享有較大的自由裁量權。通常情況下,是否達成該項協議,以及在該項協議中確立何種條款,都要考慮以下幾個方面的因素:一是涉案企業是否就其不法行為作出過報告和承認;二是企業是否與政府保持了合作;三是企業是否表現出對其商業行為和企業文化加以改革的真誠意愿;四是涉嫌犯罪的性質和嚴重程度;五是責任程度(如高級管理層是否縱容了不當行為);六是公司是否加強或采用了合規計劃;七是定罪會否對無辜的第三方造成重大的負面影響。
       
       
        三、澳大利亞的暫緩起訴協議制度
       
        2018年,澳大利亞通過了犯罪立法修正案(打擊公司犯罪)法案,該項法案在修訂了有關跨國賄賂犯罪條款的同時,確立了澳大利亞的暫緩起訴協議制度。
       
        根據這一法案,假如公司的高級職員、員工、承包商、代理人或服務供應商為獲取公司的利益,向外國公職人員進行行賄,那么該公司將承擔刑事責任。但是,公司假如能證明已采取適當程序以防止犯罪行為發生的,將不再承擔刑事責任。這種嚴格責任制度的實施,大大增加了公司因員工實施商業賄賂行為而被起訴和定罪的風險。為避免這種風險,公司可以通過加強合規計劃來進行無罪的抗辯。
       
        新法案對暫緩起訴協議的確立,被認為是一項重大的立法突破。根據該項法案,DPA是檢察官與涉案公司自愿達成的一種協議,后者可以通過履行特定的義務,如向受害者賠償、支付罰款、建立合規計劃等,來換取檢察官對起訴的撤銷。與英國的暫緩起訴協議非常相似,澳大利亞的DPA制度也具有以下幾個方面的特點:
       
        1.DPA僅適用于公司,而不適用于自然人;
       
        2.DPA僅適用于那些較為嚴重的公司犯罪,如賄賂、欺詐、內幕交易以及其他涉及市場交易的不法行為;
       
        3.DPA的條款由檢察官與涉案公司通過協商加以確定,一般包括涉案企業繳納罰款、賠償受害者、實施合規計劃,等等;
       
        4.法官對DPA的條款負有審查職責,會考慮這些條款是否符合司法公正的原則,是否公平、合理和相稱;
       
        5.DPA一旦得到法官的批準,即應公之于眾;
       
        6.DPA得到批準后,檢察官在涉案公司沒有違反協議的情況下,應承諾不對該涉案公司提起刑事訴訟。
       
        那么,根據澳大利亞法律,一份完整的暫緩起訴協議究竟包括哪些內容呢?一般說來,這些內容與英國的暫緩起訴協議極為相似。
       
        首先,DPA會對涉案公司實施的所有違法行為都列出事實陳述,但并不強制要求其承認檢察官指控的罪行。
       
        其二,DPA會向涉案公司提出遵守協議的要求,必要時,檢察官可以指派專門的監督員來監督公司對協議的遵守。
       
        其三,DPA會列出涉案公司需要支付的罰款額度,檢察官會根據公司的合作情況、定罪所帶來的刑事處罰的嚴重程度以及所獲取的收益等因素,來確定罰款的額度。
       
        其四,DPA會列明涉案公司違反協議的各種情形以及相應的后果。
       
        其五,對于針對公司員工的調查和起訴,公司有義務加以配合與支持。
       
        其六,DPA會確立公司加強合規計劃或者實施補救措施的義務。
       
        第七,DPA也可以規定涉案公司支付檢察官因達成協議所產生的費用、未遵守DPA條款所產生的后果以及向受害者所支付的賠償金,等等。
       
       
        四、新加坡的暫緩起訴協議制度
       
        2018年3月,新加坡議會通過了刑事司法改革法,確立了與英國較為相似的暫緩起訴協議制度,允許檢察官通過較之普通程序更為快捷和適當的方式來解決商業組織的經濟犯罪問題。
       
        與英國一樣,新加坡的暫緩起訴協議也是檢察官與涉嫌賄賂、洗錢等經濟犯罪的公司所達成的附條件的延期起訴協議。根據這一協議,涉案公司承諾遵守特定的義務,如實施合規計劃,加強內部政策,設立監督員,與針對員工的調查和起訴進行合作,補償受害者,繳納罰款,等等。假如公司未能履行DPA所確立的義務,檢察官可以重新對該公司提起公訴。對于涉案公司而言,選擇DPA意味著避免被法院定罪的后果,避免因定罪所帶來的利益和聲譽損失,受到較之刑事處罰更為輕微的懲罰。
       
        檢察官在與涉案公司達成暫緩起訴協議后,需要將協議提交新加坡高等法院加以審查。該法院必須確信該協議符合司法公正的原則,其條款是“公平、合理和相稱的”,才會批準該項協議。在得到批準后,該協議將被公之于眾。對于DPA條款的任何變更,新加坡高等法院都有權進行持續不斷的監督。

      【作者簡介】
      陳瑞華,北京大學法學院教授、博士生導師。

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